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天然气管网改革往哪走?

来源:中国能源网 作者:王金照 2014-06-10 09:18:13
    管道独立、多家经营、公平接入的管网模式可在现有基础上通过增量改革得以实现

    加快天然气发展,是优化能源结构、治理大气污染的关键措施。改革是加快天然气发展的根本动力,管网体制改革则是天然气产业改革的重点,应明确改革的目标模式和主要措施。

    三种模式利弊分析

    目前,国际上流行的天然气管网组织管理模式主要有以下三种。

    一是上下游一体化、独家垄断经营模式。该模式以改革前的法国天然气产业组织模式最为典型。法国燃气集团基本垄断了法国天然气的生产、输气、配气和销售,市场份额超过90%。该模式的优点是便于上下游协调和统一规划,弱点是生产、输气、配气和销售等各个环节效率低下,成本居高不下。法国工业和民用天然气价格是美国的2倍左右。与美国近年来天然气价格持续下降不同,法国的天然气价格却不断上升,导致政府和民众形成尖锐对抗。近些年来,迫于现实压力和欧盟统一市场建设的要求,法国对天然气产业进行了改革。法国燃气集团改为母公司,输气公司、配气公司、储气公司、LNG接收公司成为独立法人,独立运营。通过改革,法国天然气竞争性市场初步形成,行业效率得到提升。

    二是管道独立、管网独家经营模式。该模式以英国最为典型。英国输气公司负责全国天然气干线管道的管理和运营,配气管网则分别由5家公司各自管理和运营,储气库由其他公司来管理运营。该模式的优势是,将天然气输送与生产和销售分开,鼓励了生产商之间、零售商之间的相互竞争,提高了运行效率。该模式的缺点是,由于管网独家经营,存在明显的信息不对称,公平准入执行难度大,成本难以监督。

    三是管道独立、多家经营、公平接入的竞争性管网模式。该模式以美国最为典型。管道业务与生产、配气、销售业务分开,并向第三方公平提供输送和储运服务。同时,管道输送也形成了多家经营、相互竞争的局面。2011年,美国6300家天然气生产商,通过160家管道公司为1200多家配气公司供应天然气。该模式的优点是:上下游企业可以选择不同的管道运营商,有利于实现公平接入;不同区域天然气价差驱动私有企业进行大量的基础设施投资,有利于加快管道基础设施建设,大部分美国长输管道投资是在市场开放情况下完成;竞争的引入显示了真实运营成本,降低了信息不对称的程度和成本监管的难度。

    对于该模式的疑虑是,重复建设、难以互联互通以及如何保障供气安全。对于重复建设,竞争性运营商在建设管道时必然会考虑成本和收益,只有当收益大于成本时,该管道才会被建造出来。短期来看,可能存在一定的过剩,但从长期和动态角度来看是有效率的。美国的天然气管网系统是非常便捷和高效的。另外,政府部门和监管机构也可以通过管网规划引导运营商进入更有效率的管道建设中,从而减少重复建设和过度投资。对于互联互通,可以通过监管并将联络线建设费用摊入天然气管输价格得以实现。对于供气安全,与电力系统需要瞬时平衡不同,天然气可以大规模存储,通过规划引导和价格调节,美国建设了超过1200亿立方米的储气设施,占美国天然气消费量的18%,为多家经营下的管网可靠运行提供了坚实保障。

    更为可行的目标模式

    笔者认为,管道独立、多家经营、公平接入的竞争性管网应成为中国天然气管网体制改革的目标模式。

    从天然气管网现状来看,我国已经形成多家企业拥有长输管道的局面,大拆大并难度很大。目前,中石油、中石化、中海油都拥有自己的管线,且上下游一体化经营。要将各家管网剥离出来整合成一张网是非常困难的,特别考虑到这些管网多是海外上市公司的资产,资产剥离难度巨大且代价不菲。

    从发展看,中国天然气需求量巨大且快速增长,天然气管输业务是可以引入竞争的。从产业环节上看,天然气生产和销售是竞争性业务,配气业务特别是城市配气在区域上是垄断的。天然气管输业务是否属于垄断业务取决于市场规模。对于英国和法国而言,人口、用气量和中国的一个发达省份相当,市场规模有限。天然气输气网具有自然垄断的特征,一张网的独家垄断模式是合理的,但在中国并不是最优的模式。中国天然气需求量巨大且快速增长。2012年,中国天然气消费量达到1471亿立方米,预计2020年增长到4000亿立方米,2030年达到6000亿立方米。西气东输将从目前的2条管线发展到6条管线,陕京线要发展到4条,沿海多个LNG接收站,完全能够引入平行线竞争乃至多网竞争。

    从政府监管上看,多家经营的竞争性管网更容易监管。中国目前没有专门的天然气管网监管机构,相应的法律法规建设也滞后。进一步讲,即使法律政策明确,考虑到中国的实际情况,在法律政策实际执行过程中,各方的博弈能力也是政策法规能否执行到位的关键因素。监管机构面对多家管网企业与面对独家管网企业相比,有更强的博弈能力和信息获取能力,更容易将监管措施落到实处。电力领域中一家独大、难于监管的局面,不要在天然气产业重演。

    综上所述,管道独立、多家经营、公平接入的竞争性管网模式适合中国的国情和发展需要,应成为改革的目标模式。同时,这种模式可以在现有基础上通过增量改革得以实现,不需要大拆大并。

    改革措施建议

    目前,中国天然气长输管线主要由三大石油公司拥有,中石油占比为85%,中石化为8%,中海油为5%,其他公司占比为2%。管输业务和生产、销售业务在三大公司内部实行一体化经营,极少对其他公司开放。这一模式存在发展滞后、效率较低、阻碍公平竞争等问题,应通过以下改革措施实现管道独立、开放接入和公平竞争。

    第一,进一步加快和扩大天然气上下游业务开放。在上游,进一步开放页岩气勘探开发、煤制气和天然气进口业务,以引入更多市场主体参与。在下游,在理清天然气管网体制之前,建议限制三大石油公司进入城市燃气领域,以避免上下游一体化的垄断格局进一步强化。

    第二,改革管网投融资体制,实现管道产权独立。对于已建管线可仍由三大石油公司持有,但要从分公司改制为子公司,形成法律意义上独立的管道公司。对于新建管线,在西气东输、陕气进京、川气东送、海气登陆等战略通道的建设上,可仍由三大公司牵头,但要引入多个投资主体,可鼓励三大石油公司联合上下游企业特别是从事天然气业务的民营企业组成联合体进行投资、建设和运营。在明确牵头主体时,要给予后进入者更多机会,以逐步改变当前管网一家独大的局面。对于一般性天然气管线,只要符合环保和安全标准,所有企业均可投资建设。争取通过5到10年的改革、发展和建设,我国逐步形成竞争性管网的格局。

    第三,加强天然气管输价格、公平接入和安全运营监管。制定独立的管输价格并加强监管,特别是要将综合性天然气公司的不同业务分别记账,以避免交叉补贴而造成对其他用户价格歧视的不正当竞争行为。加强城市天然气配网的成本监审,降低城市管网服务成本和价格。为加强互联互通,应将联络线建设费用摊入天然气输配价格。建立管道接入的技术标准和协商程序,监管部门要加强监管并快速处理争议,将公平接入落到实处。另外,要明确运营主体的安全供应责任,对于新建线路,要求营运主体同步规划建设储气设施。
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